环境规制如何推动区域创新

【2014-07-23】

 

        党的十八大报告指出，要实施创新驱动发展战略。那么，环境规制对区域创新起到了什么作用？是约束还是促进？本报今日特邀专家撰写此文，以期对读者有所借鉴。

        20世纪后半叶以来，世界范围内环境污染的持续恶化和自然资源的过度消耗，使各国在促进经济增长的同时不得不思考如何保持经济与环境的协调可持续发展。实行环境规制政策已成为大多数国家和地区的战略选择。

        面对我国长期以来粗放型增长方式带来的资源环境压力，国家“十二五”规划明确指出，“十二五”时期我国经济社会发展的方向应是经济结构的优化、人口资源环境的可持续发展和全面的社会发展。而在实现环保目标的过程中，高效且合理的环境规制政策应当尽可能减少被规制企业和区域经济增长受到的不利影响，达到经济增长与环境保护的双赢局面。

        我国环境规制的实施现状

        ■阅读提示

        环境规制力度逐年加大，与其他国家相比仍有较大差距，地区间环境规制水平差异较大。

        环境规制是以经济社会与资源环境协调发展为目标的典型政府行为。环境污染带来的外部不经济，使社会成本高于生产者成本，从而无法达到社会整体的最佳资源配置。在我国，根据对企业排污行为的不同约束形式，环境规制有以法律、行政命令和规定标准为手段的命令控制型，以产品税、排污税(费)、许可证制度为手段的市场激励型，以及以道义劝说、环境管理认证、生态标签为手段的非正式型3种类型，它们分别具有污染者机械遵守、通过市场讯号自由选择、无强制约束力等主要特征。

        目前，我国环境规制实施现状主要具有以下3方面特点。

        一是环境规制力度逐年加大。2000年～2010年，全国污染投资治理占GDP的比重实现了年均4.99％的增长率。其中，工业污染源治理投资年均增长5.39％，处于逐步提升的状态。但是，与中国近10年来名义GDP10.7％的年均增长率相比，污染投资治理的投入依然有很大不足。

        二是与其他国家相比仍有较大差距。耶鲁大学最新发布的2012年EPI(环境绩效指数)数据显示，中国在参与测评的132个国家中仅排在第116位，绩效得分仅为排名第一的瑞士的55.08％，与墨西哥、越南和罗马尼亚等国家处于同一层次。这表明我国在实施环境规制过程中仍然需要加大力度和提高绩效。

        三是地区间环境规制水平差异较大。2010年，各省、直辖市和自治区环境污染治理投资情况(其中西藏自治区的数据因不具可比性而未做统计)显示，污染投资治理占GDP比重最大即环境规制力度最大的广东省达到了3.08％，而四川、河南等省份仅达到0.5％左右，后两者是全国平均水平的1/3。此外，2010年，全国各省、直辖市和自治区污染投资治理占GDP比重的变异系数(标准差系数)为0.39，与各地区人均GDP的变异系数大体相当，可见环境规制水平在区域间有显著的不平衡性。

        我国区域创新的发展现状

        ■阅读提示

        区域创新能力体现出了领先地区保持稳定、比较优势各有侧重、各地区创新效率和潜力差异很大等总体特点。

        区域创新一般指在一定地理空间上形成分工与联系的企业、科研机构、高校和政府机构等主体依赖其组织结构和空间结构实施各种创新活动的过程。对区域创新能力的衡量一般分为创新环境(如创新基础设施)、知识创造(如专利申请数)、知识获取(如外国直接投资)、企业创新能力(如企业研究开发投入)和创新的经济效益(如产业国际竞争力)5方面。根据《中国区域创新能力报告》，2011年我国区域创新能力体现出了领先地区保持稳定、比较优势各有侧重、各地区创新效率和潜力差异很大等总体特点。

        从区域创新能力与经济发展的关系来看，经济发展水平较高的地区具有较强的创新能力。如2004年上海市和贵州省的人均国内生产总值分别55307元和4215元，上海市的创新绩效是贵州省的4.08倍。

        从区域创新能力与教育水平的关系来看，教育水平高的地区具有较强的创新能力。如2004年北京市和青海省的人均受教育年限分别为9.4年和5.1年，北京市的创新绩效是青海省的2.94倍。

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        从区域创新能力和科技投入水平的关系看，科技投入较多的地区具有较强的创新能力。如2004年陕西省和宁夏回族自治区的政府科技投入分别是73.63亿元和2.18亿元，陕西省的创新绩效是宁夏回族自治区的1.42倍。

        从区域创新能力与企业产品创新的关系看，企业产品创新较多的地区具有较强的创新能力。如2004年江苏省和海南省的规模以上工业企业新产品率分别为3.1％和0.7％，江苏省的创新绩效是海南省的2.75倍。

       此外，一些地区由于各种因素的变化导致区域创新能力的相对水平出现了较大变动。湖南省劳动生产率和出口额的增长、云南省人均GDP和居民收入的提高，都使区域创新能力有相对上升。而海南省发明专利和技术市场交易额的减少、河北省科技投入减少和企业设备更新的减缓，都使本区域创新能力相对下降。

        环境规制对区域创新的影响

        ■阅读提示

        环境规制对区域创新的促进作用是一个中长期过程，环境规制对技术创新的作用具有明显的地区差异。

        按照新古典经济学的外部性内部化理论，环境规制行为使企业必须投入要素对污染进行治理和预防，从而增加了企业成本，减少了企业盈利，进而削弱了企业的竞争能力和创新投入。因此，传统的经济学认为，环境规制降低了企业的生产效率，会抑制区域经济的增长。

        然而，这一观念在1991年受到了迈克·波特教授的挑战，他提出了著名的“波特假说”。波特认为，在经过合理设计的环境规制政策条件下，环境规制不但不会增加企业成本，反而可以激发创新，提高企业的盈利能力，尤其是国际竞争能力。从这一意义来说，“波特假说”也被视为环境规制与企业创新的双赢理念。

        在我国，环境规制对区域创新的作用可从时间和空间上主要体现为以下两方面。

        环境规制对区域创新的促进作用是一个中长期过程。环境规制的实施过程中，一个地区的企业逐步由仅以满足环境规制的基本要求为目的的消极应对型，向为了防止污染事故影响经营能力或破坏企业形象的风险规避型转变，继而转向在积极实行污染治理过程中寻求增强盈利能力与提高市场地位的机会追求型，最终成为使盈利和环保目标结合常态化的可持续发展型。

        这是一个伴随着经济社会不断发展、人民生活水平日益提高和企业管理水平不断上升的中长期过程。当然，这一过程要受到环境规制实施力度、市场需求、企业规模、创新补偿可获得性和区域各创新主体间关系等各种因素的制约，但总体说来，企业作为区域创新的核心主体，环境规制对其技术创新的促进机制存在明显的滞后效应。

        环境规制对技术创新的作用具有明显的地区差异。“波特假说”在我国经济发达的东部地区基本成立，而在相对落后的中西部地区基本不成立，这是因为经济发展水平处于不同阶段时，环境规制的技术创新效应会有所不同。

        中西部地区处于经济起步阶段，地方政府面临着经济增长和提高居民收入的紧要任务，当地居民由于收入水平较低不会对环境规制提出严格的要求。因此，尽管有严格的规制标准，区域内的企业也难以做到清洁生产。而经济增长已有一定积累的东部地区，其起步阶段遗留下来的环境问题日益严重，破坏了经济的协调可持续发展，当地居民由于收入水平逐渐提高而开始对环境规制提出要求。

        因此，实施环境规制政策非常紧迫。此时，适当的环境规制将促进企业投入技术创新，为实现清洁生产提供基础。最终，经济较为发达的地区在达到环境规制标准的过程中，通过创新补偿效应提高了企业的核心竞争力，区域创新能力由此逐步增强。

        推动环境规制与区域创新协调发展的政策建议

        ■阅读提示

        坚定不移地实施环境规制政策，提高环境规制水平；重视区域差异，避免盲目规制；重视企业差异，避免僵化规制；加大科技投入，发展环保产业。

        为推动和实现我国环境规制与区域创新的协调发展，笔者提出如下政策建议:

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        坚定不移地实施环境规制政策，提高环境规制水平。一方面，各地应有意识地推出有利于区域创新的政策，利用好市场激励型的环境规制手段，为潜在的区域创新能力提供驱动力。例如，政府可以为当地企业提供优惠的财政税收政策，对企业的研究开发活动进行财政支持，对专门进行环保生产活动的企业、科研机构提供补贴或基金资助，对有利于区域技术创新的活动和项目进行一定的税收减免，从而促使本地企业实现清洁生产，达到环境保护和经济发展同时进步的双赢局面。

        另一方面，需要改善对本区域企业参与环境规制的评价体系，以实现科学合理地引导企业进行生产经营活动。例如，作为中国技术创新重要力量的高技术企业，应当把环境规制的标准引入对这一类型企业的认证与考核环节中，促使高技术企业成长为环境友好型企业，使环境规制与区域创新深入融合。

        重视区域差异，避免盲目规制。首先，加大环境规制的力度并非能够直接导致区域创新，各地政府应当根据本地区经济发展、产业结构和自然资源的具体情况来实施环境规制政策。推行滚动修订机制，及时把环境规制的实施和考核调整到合理水平，避免盲目依靠其他地区的发展经验，使环境规制成为片面、固化、静态的模式。

        其次，在我国走可持续发展道路的过程中，环境规制理应在一定程度上超前于经济增长的步伐。经济落后不仅不能成为反对环境规制的理由，而更应被视为实现区域创新和跨越式发展的契机。对于我国东中西部而言，其环境规制应当各有特点。中西部地区正面临区域产业转移的现状，在这一过程中更要注意环境规制，避免污染型产业和企业的过度转移。因为中西部地区相对东部而言缺乏良好的创新基础，所以应当增大科技投入和人力资本投入的强度，为实现区域创新奠定良好基础。

        重视企业差异，避免僵化规制。环境管制是通过影响企业的生产成本、产品更新化和社会责任来实现技术创新的，所以对于处于不同发展阶段的企业，环境规制对其创新能力的影响相对不同。“波特假说”并非适用于我国所有类型的企业和产业，因此应当制定适合我国各类企业的规制政策。例如，采取使环保的外生性成本内部化的手段时，应当减少直接的行政管制，更多采用市场机制，让不同企业通过市场讯号进行自由选择；制定环境标准时，应当在规模不同和产业类别不同的企业中给予差别待遇；环境规制应当结合本区域企业的生产周期，使企业的生产经营活动能够适应规制的实施进度。

        近年来，世界上许多国家都在不断改进环境规制制度的形成和实施过程。例如，地方政府与企业签订自愿性环境协议现已成为一种新型的管理模式。这一模式强调各参与主体的积极参与而非被动遵守，有利于实现企业针对自身的实际情况进行经营决策，调动了企业创新的积极性，一定程度上对我国某些地区具有借鉴意义。

        加大科技投入，发展环保产业。2010年10月，国务院发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，将环保产业作为战略性新兴产业之一加以培育和发展。提升环境规制对区域创新影响力的一个重要基础就是对环保产业加大科技投入并培养科技人才。

       地方政府应当努力建立和完善环境科技进步的长效投融资机制，将环保科技投入纳入本地区中长期发展规划，使财政支出与科技进步紧密衔接。政府在加大科技投入力度的同时，应当为科技资金拓宽融资渠道，为环保科技项目设立专项基金。政府应当培养企业的自主创新意识，引导企业发挥技术创新的主体作用，并且帮助企业促成与金融机构的深度合作，保证企业在成本增加的情况下有充足的资金用于投入研发工作。在培养环保科技人才的过程中，要提高科技人才整体素质，企业、科研单位、高校和政府等区域行为主体应当形成高效的产学研联合组织，建立起对环保科技人才的激励机制和引进机制，调动科技人才的创新积极性。

                                                                                 来源：中国环境报   作者：王家庭 孙哲