划定生态红线 保障生态安全

【2014-07-23】

编者按
　　我国生态资源丰富，但长期的不合理开发导致生态环境破坏严重、野生动植物种类和数量急剧下降、生态安全形势十分严峻。因此，当前迫切需要划定生态红线，对区域内地区限制开发、重点保护。怎样划定生态红线？需建立哪些体制机制与之相配套？
　　生态环境形势严峻生态安全格局尚未形成
　　■阅读提示 生物多样性保护面临严重挑战、重要生态系统退化趋势未得到逆转、土地退化严重、生物多样性保护格局尚需完善、重要生态功能区未得到有效保护、城市生态安全屏障体系不健全等。
　　《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》明确指出，国家编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区分别制定相应的环境标准和环境政策。
　　划定生态红线实行永久保护，是党中央、国务院站在对历史和人民负责的高度，对生态环境保护工作提出的新的更高要求，是落实“在发展中保护、在保护中发展”战略方针的重要举措，对维护国家和地区国土生态安全，促进经济社会可持续发展，推进生态文明建设具有十分重要的意义。
　　我国生态资源丰富，在保障国家生态安全和社会经济可持续发展上起到了关键作用。但自20世纪50年代以来，由于资源与能源的过度利用和无序开发，我国生态环境面临着严峻挑战。
　　一、生态环境形势严峻
　　生物多样性保护面临严重挑战。我国是世界上生物多样性最为丰富的国家之一，拥有多种古老、孑遗物种和特有物种。是世界上相对保存完整的古老区系之一。但随着人口增加，经济快速发展，城镇化、工业化扩张，物种栖息地受到侵占和威胁。生物资源过度利用和无序开发对生物多样性的破坏和影响加剧，外来入侵物种和转基因生物的环境释放增加了生物安全的压力。据统计，我国野生高等植物濒危比例达15％～20％，有233种脊椎动物面临灭绝，约44％的野生动物数量呈下降趋势。一些地方传统和稀有品种资源丧失。生物多样性保护法律和政策体系尚不完善，生物多样性监测和预警体系尚未建立，管护水平和基础科研能力较弱，全社会生物多样性保护意识尚需进一步提高。
　　重要生态系统退化趋势未得到逆转。我国生态系统丰富多样，具有全球生态系统的几乎全部类型。但是受社会经济活动所带来的负面影响，各种自然生态系统都受到了不同程度的破坏，不仅表现在面积、数量的减少，更为严重的是其结构与功能的降低或丧失。我国90％的天然草原出现不同程度的退化，现有草地的产草量比20世纪50年代下降了30％~50％。尽管森林总面积近年来持续增加，但成熟林和近成熟林面积小，森林整体质量依然低下。诸多天然湿地大面积萎缩甚至消亡。部分沿海滩涂、湿地遭受生态破坏，海域污染加重近岸海域生态恶化，重要渔业水域生产能力衰退。
　　土地退化严重。据全国第二次土壤侵蚀调查，我国是土地退化最为严重的国家之一，主要表现在水土流失面积广、流失强度大；土地荒漠化面积大、危害严重；土壤盐碱化面积大、土壤肥力下降等。土地退化已经成为制约我国经济社会发展和人民生活水平提高的主要因素之一。我国37％的国土遭受水土流失之害，年均土壤侵蚀量达45亿多吨，是全球年侵蚀总量的1/5。我国荒漠化土地总面积为262.2万平方公里，占国土总面积的27.3％，4亿人口受到荒漠化的威胁，全国每年因荒漠化造成的直接经济损失高达540亿元。
　　二、国土生态安全格局尚未形成
　　生物多样性保护格局尚需完善。为了保护丰富的生物多样性，我国已经建立了大量的自然保护区。但是，我国不同地区、不同省区自然保护区的建设情况有着明显的地域特征和不平衡性。部分珍稀濒危物种并未分布在保护区，未能得到有效保护。早期建立的一些自然保护区，规划不合理、片面追求面积规模、保护目标单一等问题并未得到有效解决。
　　重要生态功能区未得到有效保护。2000年国务院印发的《全国生态环境保护纲要》明确提出，要通过建立生态功能保护区，实施保护措施，防止生态环境的破坏和生态功能的退化。重要生态功能保护区自提出至今，其保护思想已被广泛接受，但至今仍缺乏有效的保护机制。2011年，《国家主体功能区规划》正式颁布，明确指出重要生态功能区属于限制开发区，以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，对各类开发活动进行严格管制。但是，目前关于重要生态功能区开发活动的管理措施、产业准入环境标准缺乏，国家重要生态功能区尚未得到实质性保护。
　　城市生态安全屏障体系不健全。随着城市化进程的高速推进，城市生态安全形势日益严峻，生态环境保护压力不断加大。当前，我国城市生态屏障建设中对于功能分区、分级建设与管理机制缺失，大大降低了生态屏障的生态安全保障作用。近年来，京津风沙源治理工程和京津冀生态圈建设等一系列相关生态屏障工程建设取得了明显成效，但由于生态屏障体系的构建是一项系统而又复杂的工程，不仅涉及到生态环境、工程技术，而且涉及到经济社会等方面。因此，从全国而言，我国城市生态屏障布局和建设仍不完善，城市生态屏障的功能仍需进一步提高。
　　锁定生态红线三大功能保障国土生态安全
　　■阅读提示 重要生态服务功能保护区红线是国家生态安全的底线。生态脆弱区或敏感区生态红线是人居环境与经济社会发展的基本生态保障线。生物多样性保育区红线是关键物种与生态资源的基本生存线。
　　《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出，生态红线划定的主体对象是重要生态功能区、生态敏感区和生态脆弱区。生态红线划定的主要功能可归纳为重要生态服务保护、人居环境保障和生物多样性保育。划定的主要目的是保护对人类持续繁衍发展及我国经济社会可持续发展具有重要作用的自然生态系统。因此，通过划定生态红线，可以进一步优化生态安全格局，增强我国经济社会可持续发展生态支持能力，保障国家安全。
　　一、重要生态服务功能保护区
　　重要生态服务功能主要包括涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、维系生物多样性等方面，对于保障国家和地方生态安全具有重要意义。重要生态服务功能保护区红线是国家生态安全的底线。
　　重要生态功能保护区是国家层面上确定的发挥重要生态服务功能的区域。《全国主体功能区规划》将大小兴安岭森林生态功能区等25个国家重点生态功能区列为限制开发区。重点生态功能区分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型4种类型。在《全国生态功能区划》中，根据各生态功能区对保障国土生态安全的重要性，以水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护和洪水调蓄5类主导生态调节功能为基础，在全国划定了50个重要生态功能区。上述重要(点)生态功能区可以作为重要生态服务功能保护红线的划定对象。
　　划定重要生态服务功能保护红线，首先应明确重要(点)生态功能区的分布范围，然后围绕重要(点)生态功能区的主导生态功能，开展生态服务功能重要性评价，最终在空间上确定最需要保护的核心生态服务功能区域。
　　重要生态服务功能保护区红线的划定，既保护了区(流)域范围自然—社会—经济复合生态系统中供给生态服务的关键区域，也能够从根本上解决经济发展过程中资源开发与生态保护之间的矛盾。
　　二、生态脆弱区或敏感区保护红线
　　《全国生态功能区划》对生态敏感区的类别及其空间分布进行了界定。生态敏感区是在人类活动影响下易引发生态问题的区域，是通过生态敏感性评价确定的。生态敏感性包括土壤侵蚀敏感性、沙漠化敏感性、盐渍化敏感性、石漠化敏感性、冻融侵蚀敏感性和酸雨敏感性等方面。
　　生态脆弱区/敏感区具有防护、缓冲、过滤、阻隔等功能，对于减缓与控制生态灾害，保障人居环境，维护区域乃至国家生态安全与可持续发展具有重要意义。可以说，生态脆弱区/敏感区生态红线是人居环境与经济社会发展的基本生态保障线。
　　划定生态脆弱区/敏感区红线，应基于区域主要生态环境问题，明确典型生态系统服务功能、资源利用与人类活动的相互作用关系及空间范围。例如，荒漠绿洲交接区保护红线需要明确沙漠化过程与周边人类活动干扰和水资源利用之间的相互作用过程；而水陆过渡区保护红线则要细致了解滨岸带的陆源污染物过滤过程与功能。在此基础上，要通过生态脆弱性/敏感性及生态服务功能重要性评价，根据区域地理特征、生态结构和生态服务功能差异，统筹划定我国生态脆弱区/敏感区保护红线，构建国家人居环境屏障格局。
　　生态脆弱区/敏感区红线划定后，将为人居环境安全提供有力的生态保障，为协调区域生态保护与生态建设提供支撑。
　　三、生物多样性保育区
　　生物多样性资源是维护国土生态安全的物质基础，是实现经济社会可持续发展的战略性资源。但目前我国生物资源丧失和流失严重。因此，迫切需要划定关键物种资源及生态系统的保护红线。生物多样性保育区红线是关键物种与生态资源的基本生存线。
　　划定生物多样性保育区红线，应选择稀有程度强、濒危等级高、受威胁程度大的关键物种和生态系统作为生态红线的保护对象。要在国家层面选取重要的动植物物种和生态系统，开展濒危性、特有性及重要性评价。然后，收集遴选关键物种和生态系统的分布信息，确定其分布范围及当前保护空缺，以维护物种和生态系统存活的最小面积为原则，最终划定生物多样性保育红线。
　　生物多样性保育区红线划定后，能够维持我国关键动植物物种和生态系统长期存活，为我国生物资源保护与持续利用提供基本保障。
　　制定三级递进机制构建国土生态安全体系
　　■阅读提示 为实现生态红线的三大功能，应建立以行业机构科研为先导，以政府决策、管理为主导的监测监察—预测预警—法律法规三级递进的生态红线保障机制。
　　为实现生态红线的三大功能，应建立以行业机构科研为先导，以政府决策、管理为主导的监测监察—预测预警—法律法规3级递进的生态红线保障机制，重点解决综合决策、区域协调、管理体制和能力等方面的突出问题。
　　一、国土生态安全监测与监察体系
　　建立我国国土生态安全常态化监测与监察体系，能够及时掌握我国国土生态安全的现状及变化趋势，为我国国土生态安全的维护、建设与管理提供决策依据。
　　以区域性监测站点为依托，建立国土生态安全监测网络体系。为了监测整体生态环境变化，综合研究资源和生态环境领域的重大问题，我国不同部门相继建立了各种类型的生态监测网络。目前，应综合评估现有监测站点的监测能力，根据国土生态安全监测需要，整合现有生态监测资源，补充完善监测站点与监测内容，全面构建我国国土生态安全监测网络体系。
　　以多种监测手段为基础，建立国土生态安全监测与监察体系。国土生态安全的构成要素类型多样且复杂。因此，要系统分析我国生态监测技术条件与监测能力现状。立足现有的遥感监测、生态定位监测等多种技术手段，以点、线、面监测与调查相结合，以常规监测、动态监测、典型区与专题监测相结合，研究制定我国国土生态安全监测内容、监测指标及监测方法，完善国土生态安全监测与监察体系。
　　二、国土生态安全预测与预警体系
　　国土生态安全预测与预警体系能够提供各种对于重要生态功能、重要区域生态屏障以及物种资源具有潜在威胁的定性和定量判定信息，时间和空间的动态信息，是保障我国国土生态安全的重要技术支撑手段。
　　构建国土生态安全预测体系。综合利用地理信息系统技术、数据库技术、网络技术等，构建国土生态安全环境综合数据库，开发集数据采集处理、评估模型算法、评估制图、服务共享在内的国土生态安全格局评估与预测系统，建立我国国土生态安全预测体系。基于国土生态安全现状及动态分析评估，预测未来国土生态安全要素发展变化趋势及时空分布信息。
　　建立国土生态安全预警体系。通过我国国土生态安全监测与预测体系的建立，综合判定国土生态安全警兆、警源与警度，建立警情评估、发布与应对平台，逐渐形成国土生态安全监测与预警、决策与技术支持一体化的，具有充足技术、人力和物力保障的，兼有处理突发事件能力的国土生态安全预警体系，充分保障我国的国土生态安全。
　　三、国土生态安全管控体系
　　《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(国发［2011］35号)首次以规范性文件的形式提出生态红线的概念。生态红线是一个信号，体现了国家以强制性手段强化生态保护的政策导向与决心。
　　建立健全法律法规体系。生态红线的强制性必须以法律法规作为保障。生态红线划定后，应根据生态红线的内涵和划定的目的，以现有的生态环境保护法律法规体系为基础，深入研究生态红线保护机制，开展现有法律法规的缺失分析，逐步建立完善国土生态安全法律法规保障体系，切实保护生态红线。
　　建立分级分类分区管控机制。在生态红线划定上，须由国家根据国土生态安全格局的要求，结合国情和当地生态环境实际，一线划到底。但在生态红线划定后，可实行从国家到地方的分级管控机制，实行属地化管理。国家可对生态红线实行宏观监管，省级人民政府对辖区内的生态红线管控负总责，市、县两级地方人民政府具体负责生态红线的管理。此外，各级人民政府可根据红线划定功能不同与空间分布情况，制定与生态功能保护相适宜的差异性管理制度，建立科学的分类分区管控机制。

                                                                     来源：中国环境报   作者：高吉喜 邹长新 杨兆平 马建军